Para entender cómo funciona el mercado de semilla en el país, hay que ver los aspectos legal, institucional y la cadena de valor productiva.
Como ya se ha llamado la atención anteriormente, el uso de semilla de calidad es un tema pendiente en la agricultura peruana. Según información del Midagri de los 2.08 millones de hectáreas de intención de siembra para el periodo 2017-2018, y 2.1 millones de hectáreas en el periodo 2019-2020, se estima que solo 278 mil hectáreas son sembradas con semilla certificada (esto es más dramático en cultivos como la papa, donde menos del 1% del área total usa semilla certificada). Este panorama afecta de manera importante la productividad de pequeños y medianos agricultores, lo que limita la eficiencia y productividad del sector agrario. Una de las preguntas que surgen es cómo funciona el mercado de semillas en el país y para responderla habría que ver tres aspectos: marco legal, marco institucional y la existencia de una cadena de valor en la producción de semilla de calidad.
En el Perú, la legislación indica que existe la Ley N° 27262 (año 2000), Ley General de Semillas, donde se declara de interés nacional las actividades de obtención, producción, abastecimiento y utilización de semillas de buena calidad, y se establecen normas para la promoción, facilitación, supervisión y regulación de las actividades relativas a la investigación, producción, certificación, acondicionamiento y comercialización de semillas de buena calidad. Esta Ley fue modificada posteriormente con Decreto Legislativo N° 1080 (año 2008), que, entre otros, dispone que la Autoridad en Semillas es competente para normar, promover, supervisar y sancionar las actividades relativas a la producción, certificación y comercialización de semillas de buena calidad y ejecutar las funciones técnicas y administrativas contenidas en Ley y sus Reglamentos. Asimismo, existen normas específicas para la producción, certificación y comercio de semillas de algodón, arroz, maíz, leguminosas, cereales, papa, quinua y maíz amiláceo. Varios de estos dispositivos son de hace más de 20 años, lo que haría necesaria su revisión y actualización en el contexto actual donde los procesos productivos han variado y responden a una matriz tecnológica diferentes a los de los años en que fueron formuladas.
Por el lado del marco institucional, el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri), a través de un organismo público adscrito a este (en este caso el Senasa, que ejerce la Autoridad en Semillas desde junio del 2020), es la autoridad en semillas y como tal es la Autoridad Nacional competente para normar, promover, supervisar y sancionar las actividades relativas a la producción, certificación y comercialización de semillas de buena calidad y ejecutar las funciones técnicas y administrativas contenidas en la Ley y sus Reglamentos. Otro actor institucional clave es el INIA, que tiene funciones como ser la autoridad técnica en el acceso a los recursos genéticos con fines de investigación y producción comercial y ser la autoridad nacional en la conservación de los recursos genéticos de la agrobiodiversidad. Es el principal generador de categorías superiores de semillas en el país (semilla básica y registrada) y provee a los productores de semillas el material genético para la producción de semilla certificada. En el caso particular de Senasa, su intervención se desarrolla como una función especial dentro de la Sub Dirección de Producción Orgánica de la Dirección de Insumos Agropecuarios e Inocuidad Agroalimentaria, lo cual ha sido criticado por diversos actores del sector en el sentido que debe tener una condición jerárquica y un posicionamiento más alto por el nivel de importancia que tiene la producción y uso de semilla de calidad.
Según la FAO, el sistema de semillas de un país debe ser concebido como una cadena de valor compuesta por componentes interrelacionados, desde el desarrollo de variedades adaptadas y nutritivas y su adopción por parte de los agricultores, su producción y distribución, incluida las ventas de semilla y material de siembra de calidad, hasta la utilización de esos insumos por los agricultores. El funcionamiento eficiente de la cadena de valor, en el marco de las leyes y políticas nacionales, es clave y se sustenta en la capacidad de los diferentes actores de poner en práctica el conocimiento y técnicas que se necesitan para la producción y comercialización eficiente de semilla de calidad. Existen diversos actores a diferentes niveles: la investigación, manejo y conservación de recursos genéticos, producción de categorías superiores (Básica y Registrada), producción de categorías comerciales (donde hay que tomar en cuenta la producción no certificada), importaciones, distribución y comercialización de semillas, agricultores de producción comercial (producto final) y consumidores. Un punto que en Perú no es visto con suficiente importancia, es que la comercialización de semillas es mucho más que el proceso físico de la distribución. Se necesita la provisión de servicios afines y entender el mercado y satisfacer plenamente las necesidades de los clientes.
Para poder desarrollar un mercado de semillas amplio y sostenible se necesita articular las dimensiones legales, institucionales y el funcionamiento de una cadena de valor que articule a los diferentes actores de manera eficiente y con retornos económicos equitativos. De lo que se trata es de generar las condiciones necesarias que garanticen la disponibilidad y el acceso a semillas de calidad que permitan mejorar el rendimiento y calidad de los productos, potenciar el aprovechamiento de los demás insumos aplicados, y de ese modo garantizar un mejor desempeño económico de esta actividad.
